北大教授：京沪大学招生涉嫌歧视山东河南考生

翻看各个版本的2009年十大教育新闻，一半以上与高考有关。高考，既是中国教育最受关注的一环，也是中国教育最大的病灶。在民间各界给高考改革开药方的热潮中，以北大法学院张千帆教授为首的法律界人士，日前也推出了一份《大学招生考试制度改革建议书》。建议书含有一套详细的高考改革方案，力图打破中国各省之间存在的倾斜的分数线，倡导给山东、河南等人口大省平等的录取权，给西部边远省份考生更多的倾斜。

　　这剂针石，敲中了多年来高考的隐痛之一，但高考已被捆绑在错综复杂的各方利益之间，似乎动弹不得，这份方案将如何找到一个突破口改变现状？中国青年报记者专访了张千帆教授。

　　缺乏公民参与，高考改革必然停滞不前

　　中国青年报：作为法律界人士，您和您的同仁都属于教育的圈外人，为什么将目光聚焦高考改革？是想达到激活现有的考试改革思路的效果吗？

　　张千帆：长期以来，高考改革似乎只是教育圈子内部的问题。当然，从“专家治国”的角度看，高考改革确实应该听取教育专家的意见。但高考改革不只是教育专家关心的问题，而是一个全民关心的、涉及每个家庭利益的问题，所以必须在全社会参与和监督下才可能取得实质性进展；否则，高考改革改来改去，必然会出现停滞不前甚至倒退的现象。

你可以说医保问题是医疗卫生专家的特长，但医疗体制改革的根本是满足全体人民的需要，如果缺乏有效的公民参与，我看最后出台的医改方案很难达到这个目标。高考和教育改革也一样，都不只是专家问题，因而不应该只由教育专家说了算。由于缺乏有效的公民参与，近年来的教育改革不仅没有取得预期成果，反而更加偏向大城市等既得利益群体。这说明，只是在圈子内部关起门来进行高考改革是不够的，这样的改革满足不了中国社会发展的需要。

　　法律界人士以往也不太重视这个问题，但是这个机制出了问题，最好的人才进不了最好的大学，这意味着中国教育资源配置出现了严重失误，不仅耽误国家的人才培养，而且关系到公民的基本权利和国家的长远发展。我希望今后有更多的法律界人士关心高等教育的机会平等问题。我们这个课题组是很自然走到一起的，因为宪法第33条规定了“公民在法律面前一律平等”，宪法学者自然很关心公民的平等权，在孙志刚案件、废除收容遣送办法、户籍改革、乙肝维权等一系列事件中一直提倡取消形形色色的歧视，大学招生和考试制度只是众多歧视中的一个。

　山东河南等农业大省考生基数大，却成为京沪大学招生的歧视对象

　　中国青年报：在您推出的《大学招生考试制度改革调研报告》中非常尖锐地批评目前高考制度“违背宪法原则，剥夺平等机会”。并举例，2009年，北京大学对每万名考生在天津投放的招生指标为10人，在上海投放的指标为4.8人，但是在山东与河南投放的指标却只有1人，在广东与安徽投放的指标更是不到0.7人，导致不同省市的单位招生指标相差好几倍甚至十几倍。同年复旦大学对每万名考生在浙江投放的指标为5.2人，在北京投放的指标为4.2人，而对河南与内蒙古投放的指标都仅略超过0.4，不同省市的单位招生指标同样相差巨大。报告指出，“如此显著的差别待遇不仅侵犯了不同省市考生的平等录取机会，而且使招生指标的地域分配带上人为复杂性和巨大任意性，为大学招生腐败和幕后交易提供了温床，对招生过程的法治化与公开化则设置了重重障碍”。这是不是就是您说的歧视问题？

　　张千帆：中国社会形成了一个误区或盲区，那就是全社会都在关注高考，却看不到普遍严重的招生歧视。广大考生最关心的是能否获得录取，而录取机会首先取决于招生体制；如果在招生环节上歧视不同地域的考生，那么考试设计得再合理也没用。实际上，在招生歧视的基础上改革高考体制很难取得实效；也正是出于这个原因，我们过去一二十年的高考改革成效有限。诸如山东、河南等农业比重大的省份考生基数也相当大，因而往往成为京、沪等地大学招生的歧视对象，农业为主的省份得到的招生指标远低于其考生数量占全国总量的比例。再加上农村地区基础教育不发达，农村考生在高考面前本来就处于劣势。

高等教育机会是最重要的公共资源，理应按照机会平等原则公平分配给所有公民，而不应该因户籍地等不相关因素而受到歧视。然而，部属重点院校的分省招生指标制度对本地考生给予特殊照顾，严重歧视了外地考生接受高等教育的平等权利，明显违反宪法规定的教育机会平等原则。众所周知，北京大学不是北京的北大，而是全中国的北大，但是北京考生考取北大的机会却要比山东、河南等省的考生高出几十倍甚至上百倍；而上海、江苏、浙江、武汉等地的招生地方化甚至远比北京大学严重，诸如复旦、浙大、武大、南大等国家重点支持的“985大学”在本地录取考生达到招生总量的百分之三四十，有的甚至高达50%。

　　我们认为，高考改革首先要摆正目标，这个目标就是招生公平。来自全国各地的考生不论户籍地在哪里，都要获得平等的录取机会；谁能考取清华、北大，得凭自己的真才实学，而不是父母户籍所在地等不相关因素。这个目标首先得确定下来，然后才能考虑什么是最适合这个目标的高考制度；不然，高考改革本身就失去了方向。其实在招生标准平等的大框架之下，考试制度的设计还是大有空间，不过不是所有的考试模式都符合宪法要求，譬如说目前的各省自主命题模式就不符合要求，因为各省考卷都不一样、成绩都不可比，大学面临不同省市的考生没有一个统一的衡量标准，请问招生平等如何实现呢？招生平等的前提就是全国必须存在一个统一的评价标准，所以高考必须全国统一；但是在这个前提下高考怎么考、可以考几次等技术问题，都可以留给教育和考试专家去设计。

　　这就是我们提出的基本主张，我们的基本目的就是要保证全国各地考生的平等录取机会，打破歧视外地考生的招生指标体系。在此基础上，我们对考试模式也有所取舍，但是教育学家对这个问题更有发言权，我们的主要任务是强调宪法平等原则以及它在招生考试过程中的适用。我们认为，招生公平为高考改革设定了基本目标和底线，任何招生考试改革都不能突破公平底线。

　忽视农村学生的上升通道，造成中国大学对国家未来失去通盘视野

　　中国青年报：此方案以极大热情关照了农村学生的上升通道问题，在目前的城乡二元制前提下，很多教育界内部人士认为教育问题就是社会问题，整个社会不改变，教育无法解救众生，您怎么看？

　　张千帆：我们当然很关心考试标准统一对农村考生的实际影响，因为他们所受的基础教育本身就没有城市学生好，所以原则上大学招生录取应该更加照顾他们才对。有人认为标准统一反而对边远地区的考生更加不利，现在已经在照顾他们，不然说不定他们一个都进不了北大、清华。这种说法其实混淆了不同性质的问题。我们主张招生公平，主要是针对京、沪等大城市，而不是边远地区；这些地区基础教育薄弱，大学招生可以适当倾斜和照顾，譬如规定对这些地区实行同比例招生，大学在西部省份的招生不低于全国平均招生比例。宪法平等不是绝对的，并不禁止纠偏行动这类具备正当理由的差别标准，但是确实禁止不具备正当理由的招生地方保护主义，因而不能再用纠偏行动作为招生地方化的挡箭牌。

因此，我们主张的实际上是一种二元招生体制：对于5个自治区和云南、海南、青海、甘肃等9个边远省区实行同比例招生，其余2／3以上的省市原则上实行统一录取标准。这意味着85%以上的全国考生将按照统一标准平等竞争。我承认二元体制虽然照顾了少数边远省区，仍然无法适当照顾多数省市的农村考生，但是这么做会不会比现在实行的招生指标制度更糟糕呢？那就让我问一句，现在的招生体制对农村考生又照顾在什么地方呢？如果你看看京、沪等名牌大学的招生指标，本地指标比例当然高得离奇，自不必说，而名牌大学最集中的省市也是大城市集中、农村比例最小的地方，此其一；其二，在外地考生中间，不同省市的待遇也是很不一样的，这些大学首先照顾发达城市，譬如2009年在北大招生比例中名列前茅的有天津、上海，在复旦大学招生比例中位居前列的则有浙江、北京；其三，这些名牌大学最歧视(录取门槛最高)什么地方呢？恰恰是河南、山东这些农业人口比例最高的地方。这样的招生体制怎么可能照顾农村考生？改变这种体制又如何对农村考生不利？如果目前还谈不上对农村考生给予任何特殊照顾，至少不能在录取标准上歧视农业地区吧。

　　至于教育问题也是社会问题，这种说法固然不错。有人主张，现行招生体制的地域歧视根本上是户籍制度造成的，取消了户籍制度也就解决了招生歧视，因为山东、河南的考生也可以跑到京、沪等地报考，各地基础教育水平也将趋于均衡。这种说法当然也不错，但是户籍制度涉及城市人口与生存环境、基础教育和社会福利承受力、道路交通容量等方方面面，取消谈何容易？现在各地试行的户籍改革，实际上只限于身份标志变化，没有太多城乡福利平等的实质含量。要等取消户籍才能改革招生考试制度，那要等到猴年马月？又要贻误多少人才培养、损害多少考生的平等机会？这种看法低估了教育改革对社会改革的作用，而教育机会不平等，尤其是农村学生不能通过平等高考改变自己和家庭的命运，必然严重加剧社会的不平等。招生考试制度只是社会不平等的一个环节，教育改革完全可以先于户籍改革并带动整个社会改革，而不能坐等社会变革。（本报记者堵力）

2009年年底，北京大学高考招生“中学校长实名推荐制”在一片争议声中落下帷幕。全国各地被推荐的90名学生全部入围，在今年年初就要进入北大为自主招生准备的冬令营。

　　时间倒流：2009年11月以后，76所有自主招生权的高校提前拉开了高考前争抢优秀生源的大幕：四川大学紧随北京大学，宣布也要试行“中学校长实名推荐制”；清华大学、中国科技大学等5所首批“985”高校在更早的时候宣布五校联合自主招生……

官方的高考改革方案在2009年12月也密集出台。北京、黑龙江、吉林、陕西、湖南五省市2007年开始实行高中新课改，2010年这批学生进入高三，2009年年底它们相继公布了自己的高考改革新方案。

　　实际上，从去年年初开始，呼吁高考改革的声音就从来没有停止过：1月初，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》向民间广泛征求意见，高考改革就是其中的热点，各种声音被迅速反馈到“纲要领导小组”；夏季来临的时候，由21世纪教育研究院绘制的“民间高考改革方案”出炉，并被送至“纲要领导小组”。北京大学法学院教授张千帆带领一批人也在对高考制度进行反思。

　　这一年，来自民间的、官方的、高校的，大大小小的涉及高考的改革方案络绎不绝，各方都在为高考改革建言献策。综合比较不同版本的方案，改革的核心似乎都指向一点：改变一考定终身的传统模式，实行多元化的人才选拔方式。

　　遗憾的是，这一年，尽管高考改革的热度不断升温，来自不同方面的政策与声音不断涌现，但是依然延续过去的路数，并缺少亮点。

　民间方案：有理念，可操作性不强

　　民间对高考的议论从来就没有停止过：有不满意者，把现行的高考制度批得体无完肤，甚至强烈呼吁取消高考，取消教育部；也有不满意却认可现实者，认为按照中国现阶段国情，高考制度是最公平的人才选拔方式。各方对高考改革的建议多，却无整体方案。

　　去年6月，继2007年给出一个初步的高考改革方案后，21世纪教育研究院公布了一个更详尽的民间版高考改革方案。这个民间方案有两个宗旨，一要“以学生为本”，二要促进教育公平。

　　与其他民间高考改革建议不同，这套方案的设计者希望突出可操作性，但实际上，方案依然过于理想化：它希望打破现有的高考利益集团的平衡，而这个平衡却不是教育部门一家可以决定的。

　　比如，民间方案明确提出降低英语分数的权重，提高对母语的要求。但它的执行难度相当大。一位曾经参加过某省自主命题的老师说，有一年，教育考试部门曾经有过降低英语权重的想法，并拿出方案讨论，最后因反对声音太大，以失败而告终。究其原因，简单得不能再简单：靠英语吃饭的人太多了，谁愿意丢掉这个大饭碗呢？

　　多元化的人才选拔方式是这套方案的重心。方案提出，要实行多轨道、分层次的统一考试，将高考科目分为多种组合，包括普通文科、理科、工程技术类、生物医学类等，每科考试内容区分不同难度，考生可根据自己的学习兴趣与能力，选择不同类别、层次的考试。研究型大学、普通本科院校和高职、专科院校，可分别采用不同的考试科目。

　　方案忽略了一个客观事实：人往高处走。无论是学生和家长都希望能进最好的学校学习，他们不会仅仅把自己定位在普通本科院校，或者说，把自己定位为工程技术类就不考理科或者生物医学方向。他们都希望有更多的选择。按照这个方案，学生的考试成本会大大增加。

方案也提出院校录取方式的多元化，设计了“全国学业能力水平测试＋高校自主招生”模式、“统一学科知识考试＋集中录取”模式、自主考试等不同模式。不同层次的院校可采取不同的录取模式，放大了高校的选拔录取权。

　　这个主意不算新。在2008年年底，浙江省提出自己的新课改高考方案中，就有类似的制度设计：对报考一本、二本和专科院校的学生，在三门主科相同的背景下，设置不同的附加科目的选择方案。

　　北京大学法学院教授张千帆带着一个团队，从宪法的角度去考虑大学招生制度。他认为，宪法第33条规定，公民在法律面前一律平等，在广义上国家的任何公权力机构不得对公民给予没有正当理由的区别对待。但是现行的招生指标体系违反了宪法平等的原则。最简单的事实是，各个高校在决定各省的生源比例时，都在为照顾本地考生提出一个可以接受的站得住的理由。

　　“中国各地的高校招生都陷入了不可自拔的‘囚徒困境’。”张千帆说。他认为，在普遍歧视、人人自危的现实环境下，任何放弃自我保护、实行地域平等的省市显然都是“傻瓜”。无论是地方高校，还是部属院校，除了没有太多人关心的民办大学之外，每一所高校的招生方案都是地方保护主义的翻本。时任中国政法大学校长的徐显明曾经试图改变这一状况，并在2006年提出“中国政法大学不是北京的政法大学”这样响亮的口号，建议根据各地人口的多少来配置高校在各地的生源数量，但是当年，中国政法大学在北京的招生数量也只是略有减少。

　　在张千帆看来，招生体制改革需要中央出手。这听起来有些不“与时俱进”：就高考而言，中央逐渐放权给地方，自主命题的省份越来越多，高校自己确定每年的招生人数。中央所做的，主要是确定当年全国的招生人数并进行总量控制。

　　依然是民间高考方案的理想状态：让更有力的部门来打破已经形成的高考利益平衡。当高考已经集中了太多的关注，尤其是越来越多的政府部门在年终总结时，都把高考当作自己的一项政绩的时候，一旦这种平衡要被打破，被损害的利益群体，比如说，减少北京、上海这些高教资源集中的城市的招生名额，当地如何安抚利益受损的本地考生？

官方方案：保守地前行

　　2004年，广东、海南、山东和宁夏四省区率先开始高考新课改实验。2007年，四省区执行了新课改后的高考改革方案，2009年底,北京、黑龙江、吉林、陕西、湖南也相继公布自己的方案，至此，全国有15个省市区公布了新课改后的高考改革方案。

　　纵观这些实行新课改省份的高考改革方案，其宗旨与民间改革方案基本一致：改变一考定终身，实行多元化的人才选拔方式。

　　2007年，广东、海南等4个省区的高考改革方案基本奠定了以后改革方案的基础。在这一年，从科目设计而言，宁夏的科目设置是3＋小综合，山东是3＋X＋1，海南是3＋3＋基础会考；宁夏、广东和海南都把综合素质评价列入参考行列。海南则规定，基础会考的成绩有10％计入总分。

　　这个基础会考，在以后各省市区的方案中基本都被称为学业水平测试。在2008年江苏的方案中，学业水平测试均按等级划分，分ABCD4个等级。4门必修科目必须达到C级以上才能参加高考，两门选修科目必须达到B级以上才能报考本科。

　　这套方案在江苏引起轩然大波。据中国青年报报道，从江苏省来说，2008年参加高考人数为50.8万人，一本招生人数4．1万名，二本6万多人。全省达到二本要求的2B资格考生共有183594人，占总考生人数的36％，也就是说，64％的考生因为在选测科目中失利，直接被拦在了二本之外。

在进入录取阶段，新方案就遇到了麻烦。录取进行到一半时，江苏省教育厅紧急修改录取方案，规定1A、1C的考生只要进入投档线就可以投档，只要总分达到了学校最低录取线，学校必须无条件录取。为了解决一部分A、C型考生，教育部紧急追加了近5000个录取名额，才解决了改革带来的问题。

　　随后，实行新课改的各地在制定高考改革方案时，都吸取了江苏的教训，对学业水平测试的成绩进行不同的规定，一般都是分级以后，达到一定级别就可以报考相应的高校，而不是像江苏那样复杂的计算。

　　各地在小心翼翼地进行着高考改革的创新：2008年，福建在提出下一年的改革方案时，把省属“211高校”也纳入自主招生的试点范围。高职高专则也在学业水平测试的基础上进行自主招生。这一年浙江的方案则把一本、二本和专科的录取标准进行区分，除了语文、数学和外语3门主课及综合素质评价都是一样的之外，一本和二本都要求考文综或理综，专科则是技术类，一本还增加了一个自选科目。

　　纵观2009年五省市新公布的方案，基本是前三年10省市区方案经验的累积和延续，并无创新之处：所有的科目设置都是一种类型：3＋文综或理综＋学业水平测试＋综合素质评价，而最能体现多元化评价方式改革的综合素质评价部分，各省基本都采用了相同的做法：不记分，供高校录取时参考。

　　黑龙江省对重点高校有放权，允许他们在高考基础上，以综合素质评价和高校的自主考试做参考，自主招生的学校可自行规定学业水平测试和综合素质评价的等级。陕西的做法是高校可以对学业水平测试和综合素质评价有自己的要求，但是在招生中必须说明。黑龙江、北京和湖南则都对高职招生进行改革。湖南效仿福建的做法，把自主招生的范围，从部属高校扩展到省属“211高校”。此外，湖南今年实行平行志愿。

　　有人评价，高考改革并没有迈出实质性步伐。上述改革的所谓“三位一体”录取，仍是将原来的高考科目拆分与重组，但集中录取制并没有变，学生与高中仍以分数为最高奋斗目标。

高校方案：基本与农村考生无关

　　高校能在高考改革中有作为的余地不大。实际上，现在对高考改革有发言权的，主要还是76所拥有自主招生特权的一本院校。2010年，这个数字增加到80所，教育部又新增了云南大学、广西大学、贵州大学和苏州大学4所大学的特权。

　　这个“特权”涉及的群体不大，按照规定，自主招生的比例不应该超过高校每年本科招生人数的5％。这个改革如同官方和民间的改革方案一样，也是在给多元化人才选拔模式探路。

　　去年年底，这个探索到了白热化的阶段：拥有自主招生权的高校各出奇招延揽人才，名校对尖子学生的争夺提前开始了。

　　最先出彩的是上海交通大学、中国科学技术大学、西安交通大学、南京大学和清华大学5所高校招生部门联合宣布，5校将在2010年高考自主选拔录取中展开合作：5所高校在协商确定命题思路和要求的基础上，共同委托专家组完成部分笔试科目的命题和阅卷工作，而报名和面试仍由各校独自完成。对考生而言，这个方案的最大好处减少了折腾成本：只需在本地参加一次考试，就有机会获得这5所大学中至少两所高校的自主招生资格。

　　武汉大学今年就规定，高一、高二学生也可以参加该校的自主招生考试和面试，如果获得入围资格，则校方承诺为考生保留这一资格1~2年时间。也就是说，当该考生进入高三后，不必再参加该校当年的自主招生，就能顺利入围，通过高考就可以被该校录取。华中农业大学2010年的自主招生考试中取消了对往届生报考的限制，应届和往届学生均可报考。

　　而最吸引人眼球的就是北京大学推出“中学校长实名推荐制”。这个模仿国外高校实名推荐制的做法，一经推出，就引起轩然大波：一方面有人在为北大的改革叫好，更多的则是担忧的声音：现阶段，国内的信用体制不完善，又是典型的人情社会，中学校长们如何能抵制住来自各方各面权钱的压力呢？

北大的校长推荐制每到一个阶段，都会引来舆论的关注，公众要看看这个实名推荐到底推荐了什么人？名单结果出来了，引来一声叹息：中学校长们小心翼翼，学习成绩依然是最重要的衡量标杆，最后仍然以推优为主。

　　四川大学在北大之后，也宣布实行中学校长推荐制，不过它声明，更倾向推荐偏才怪才。四川大学的自主招生方案还在执行阶段，最后用什么衡量方式去录取那些不在正常招生体系范围内的人才还不得而知。

　　有统计说，随着自主招生高校不断增多，自主招生名额在各高校招生计划中所占比例也越来越大。通过自主招生考试跨入大学门槛的考生也在6年间翻了6番。

　　全国有近2000所高校。自主招生所占的名额只是很小的一部分，但是这个制度从执行之初，倾向性就很明显：这个政策基本与农村学校无缘，与农村考生无缘。

　　从2003年教育部决定在22所高校开展自主招生试点开始，各个高校谨慎地选择参与自主招生的中学。最保险的，当然莫过于直接选择那些一直是生源大户的高中，而这些中学，在各地，基本都是城市的重点中学。当年，中国政法大学要求，选拔对象必须出自省级以上重点中学。北京大学和清华大学把范围缩得更小，指定了若干所中学。实际上，为了慎重起见，当年几乎所有的试点高校在生源上都是一种选择——由指定的重点高中推荐。

　　2006年这种推荐到达“极致”：复旦大学的举动被称为创高校自主招生的“破冰之旅”，符合条件的上海学生可以自行报名，只要通过专家组的面试，就可以成为复旦的学生，尽管他们必须参加高考，但是成绩对他们的录取没有影响。

　　这一年的结果是，复旦大学录取的298名学生绝大多数来自上海各重点高中，来自普通高中的学生所占比例很低。而同样进行自主招生的上海交通大学录取的300名幸运儿中，无一人不是重点高中学生。

　　为了彰显公平，很多学校都纷纷表示，中学生还可以选择自我推荐或者老师推荐的途径。问题是，这个看似公平的政策对农村学生却毫无意义：这套在城市里尚显时髦的推荐制，农村地区如何学得来呢？就算老师推荐，重点高校会认可一所农村普通中学没有名气的老师的推荐信吗？自主招生也是要算经济成本的。在推荐信之外，入选的学生还要到各地去参加各种形式的考试，要准备路费，食宿费。对农村学生而言，这是一笔不小的开支。

　　一位资深教育记者感慨：这是城市化过程中必须付出的成本。

　　几位在教育界工作多年的资深人士表示：2009年高考方案这么多，却让人失望，大家不过是在重复过去的老话题。他们希望《国家中长期教育改革和发展规划纲要》尽快出台，能从国家层面给高考改革更多的制度支持，早日让有才者通过各种渠道彰显才能，让高考不再成为百姓的负担。